瀘州沱江六橋（攝影/王宇）

在新的財稅體系下，各地為了籌集資金發(fā)展公路行業(yè)進(jìn)行了多種嘗試，其中最有特色的做法是通過補償資源推動項目的實施。本文嘗試著對這類做法進(jìn)行梳理，與業(yè)內(nèi)同仁分享。

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補償公路項目的原因和原則

▌資源補償公路項目的基本原因

資源補償公路項目的基本前提是，公路項目是投資項目，無論是收費還是不收費，其產(chǎn)生的現(xiàn)金流無法補償投資，或者無法實現(xiàn)投資收益。由于公路項目投資額巨大且具有較強的公益性，投資主體都是有政府背景的國有企業(yè)，在投資論證和決策時需要進(jìn)行財務(wù)分析。只有分析結(jié)論達(dá)到投資主體要求的投資收益水平時，投資主體才會投資該項目。為了實現(xiàn)投資的收支平衡，需要匹配一些資源，這些資源具有較強的市場性，能夠在一定程度上彌補甚至補充公路項目收益不足的缺陷。

▌資源補償公路項目的基本原則

資源補償?shù)闹饕繕?biāo)是彌補項目財務(wù)不平衡的缺陷，因而選擇資源的基本原則是，資源開發(fā)所能帶來的高于自身行業(yè)要求的超額收益能夠平衡公路建設(shè)項目的收益缺口，總體上使項目整體具有投資可行性。

為了達(dá)到這一目標(biāo)，對項目的分析應(yīng)當(dāng)有明確的方法。通常包含兩種，其一，為資源項目與公路建設(shè)項目搭建統(tǒng)一的財務(wù)模型，以項目整體的收益率作為核心分析指標(biāo)進(jìn)行計算；其二，通過評估資源的價值來與公路建設(shè)項目的資金缺口進(jìn)行平衡，如采用折現(xiàn)現(xiàn)金流法分析，以資源項目的行業(yè)折現(xiàn)率或投資主體要求的內(nèi)部收益率作為核心分析指標(biāo)進(jìn)行評估計算。無論何種方法均要求公路及資源項目的投資、收入和支出等各參數(shù)都能夠較為可靠的計量和預(yù)測。

▌資源補償公路項目的主要特點

由于通常配套資源都來源于地方政府，因此資源補償類項目的實施主體一般都是地市級或者縣市級地方政府，其中公路類項目是政府急于建設(shè)或至少關(guān)注度比較高的項目。

從投資主體來看，能夠與政府方談判并讓政府方誠心誠意將有效資源拿出來作為補償?shù)耐顿Y主體，通常也是央企或民營企業(yè)。這類企業(yè)更加關(guān)注投資收益水平，因而在決策前有意愿也有能力推動與政府方的談判以爭取資源補償。

從運作模式上看，資源補償不涉及地方政府的未來財政支出責(zé)任，因而沒有地方政府債的風(fēng)險，相對而言合規(guī)屬性比較強。

盤活并延伸交通資產(chǎn)

交通資產(chǎn)是指與交通基礎(chǔ)設(shè)施共同設(shè)計、立項并建設(shè)和管理的資產(chǎn)，如服務(wù)區(qū)、收費站，公路邊坡以及路邊的建筑控制區(qū)等。盤活交通資產(chǎn)比較典型的做法是將服務(wù)區(qū)的停車、休息和加油等功能進(jìn)行延伸，通過設(shè)立物流園區(qū)或增加商業(yè)區(qū)等相關(guān)服務(wù)設(shè)施，提高經(jīng)營屬性，獲得經(jīng)營收益以補充投資項目。

▌傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新

依托高速公路可以開展的能源業(yè)務(wù)，包括加油站、加氣站、充電站（樁）、加氫站等配套設(shè)施，以及光伏發(fā)電等。能源銷售是高速公路服務(wù)區(qū)的重要服務(wù)內(nèi)容，高速公路因其封閉性，加油站經(jīng)營具有較大的排他性，利潤空間較大。根據(jù)對山東、浙江、廣東及湖北的考察了解，服務(wù)區(qū)油品銷售業(yè)務(wù)占服務(wù)區(qū)總收入的80%。因而多數(shù)公路經(jīng)營企業(yè)會成立獨資或合資的能源公司運營。

按照規(guī)劃設(shè)計，普通公路沿途也都建有服務(wù)設(shè)施。盤活這類設(shè)施也是各地交通主管部門和經(jīng)營主體正在考慮的問題。

▌延伸服務(wù)區(qū)的服務(wù)內(nèi)容

東部省份在精細(xì)化公路管理的過程中已經(jīng)有了很多的嘗試。如江蘇交控2015年對所管理的全部服務(wù)區(qū)進(jìn)行精細(xì)化管理，梅村服務(wù)區(qū)打造購物中心，日均停靠車輛從1.8萬輛次增加到2.2萬輛次；芳茂山服務(wù)區(qū)改造成恐龍樂園，車輛平均停靠時長從25分鐘延長到35分鐘；陽澄湖服務(wù)區(qū)變身蘇州園林，日均營收增長90%。

中西部省份也做了很多嘗試并有一些較為成功的案例。湖北潛江服務(wù)區(qū)借助潛江市“中國小龍蝦之鄉(xiāng)”的底蘊，吸引了國內(nèi)知名西餐連鎖品牌和富有地方特色的名優(yōu)產(chǎn)品，2015年擴(kuò)建后南北兩區(qū)占地面積10萬平方米，建筑面積2萬平方米，日均接待車輛6000輛次、接待人員2萬多人次，年銷售額近4000萬元。成都天府國際機(jī)場高速服務(wù)區(qū)，距離天府國際機(jī)場僅15公里。服務(wù)區(qū)坐落在龍泉山脈，內(nèi)部設(shè)計了風(fēng)格時尚的現(xiàn)代商業(yè)綜合體，在候機(jī)的同時近觀龍泉山風(fēng)光，喝茶曬太陽，在休閑中化解了差旅的辛勞。同在四川的樂西高速大風(fēng)頂服務(wù)區(qū)，設(shè)在馬邊縣和美姑縣之間，占地約26.7萬平方米，以湖泊為中心，規(guī)模比傳統(tǒng)服務(wù)區(qū)大3～4倍。不僅自然風(fēng)光絕佳，當(dāng)?shù)氐娜宋奶厣臀幕采钌铉澘淘诜?wù)區(qū)的設(shè)計建設(shè)之中，將服務(wù)區(qū)的小憩轉(zhuǎn)變成彝文化參觀之旅。

▌延伸公路沿線資源的使用

高速公路運營企業(yè)探索“交通+新能源”模式，在高速公路收費站、服務(wù)區(qū)、匝道圈、路邊坡等場景下進(jìn)行光伏項目建設(shè)，以資源開發(fā)促進(jìn)高速公路綜合效益最大化。信息顯示，截至2022年初，山東高速集團(tuán)光伏電站裝機(jī)總?cè)萘客黄?00兆瓦，已建成電站年發(fā)電量可達(dá)1.1億千瓦時，有效地降低了高速公路的用電成本，預(yù)計可實現(xiàn)年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤3.4萬噸，減排二氧化碳10萬噸。此外山東高速還在研究推進(jìn)邊坡光伏試驗及地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，為光伏在公路沿線的設(shè)計和應(yīng)用提供標(biāo)準(zhǔn)支持。

此外，由于物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用，帶動了智慧公路的發(fā)展，逐漸使公路沿線資源及行業(yè)數(shù)據(jù)的價值體現(xiàn)出來。如智慧公路建設(shè)形成的公路大數(shù)據(jù)中心，以及相關(guān)智能設(shè)施、裝備所能匯集的數(shù)據(jù)，能夠很好地為社會管理者以及道路使用者服務(wù)，從而產(chǎn)生價值。

補充沿線資源的做法

沿線資源，是指公路沿途的資源，包括公路路域外的沿線資源。如交旅融合，交通加區(qū)域開發(fā)以及因地制宜開發(fā)資源等。

瀘州國窖大橋（攝影 / 王宇）

▌交旅融合

遵義市在建設(shè)赤水河谷旅游公路時，依托沿線的佛光巖、赤水大瀑布、四洞溝、燕子巖國家森林公園等六大景區(qū)，建設(shè)二級公路并增設(shè)慢行系統(tǒng)，為各級別專業(yè)自行車賽事提供優(yōu)美舒適的賽場，并在景區(qū)銜接處建設(shè)了茅臺、沙灘、紅軍、福祿臺等16個驛站。驛站的設(shè)施功能包括接待大廳、住宿房間、餐廳、展覽大廳、臨河棧道、房車露營地等。通過一體化的功能設(shè)計以及投融資設(shè)計，初步解決了公路的融資難題。

2013年，中國鐵建投資集團(tuán)有限公司與桂林市人民政府簽訂了資源至興安高速公路BOT項目投資合同，同時與資源縣人民政府簽訂了八角寨景區(qū)項目的投資意向書。中鐵建通過對高速公路項目和八角寨景區(qū)的共同開發(fā)、共同規(guī)劃，完成了項目的總體投資建設(shè)運營。2017年12月資興高速公路通車，資源縣進(jìn)入桂林1小時旅游圈，而八角寨景區(qū)建成了國家AAAAA級景區(qū)，使資源縣旅游業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，從而帶動整個資源縣經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。

▌交通+區(qū)域開發(fā)

重要節(jié)點的商業(yè)或準(zhǔn)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)。這種做法在早期較多，政策也相對寬松。如高速公路經(jīng)營公司經(jīng)過有關(guān)部門的批準(zhǔn)，在立交橋附近或服務(wù)區(qū)等地方，以自主經(jīng)營、合資、合作的方式，建造房屋、商鋪、展場、倉庫等，有的也配套一些城市用地建設(shè)住宅，對外出售或出租，獲取收入。隨著國家土地政策的不斷變化，這種做法的政策障礙較多。但也有部分項目在策劃過程中考慮依托周邊土地資源，進(jìn)軍養(yǎng)老地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)等領(lǐng)域。

山東省原齊魯交通發(fā)展集團(tuán)依托高速公路出入口和服務(wù)區(qū)，在山東省內(nèi)構(gòu)建了包括5個物流園區(qū)、11個物流中心、16個倉儲配送中心的物流節(jié)點體系，將交通服務(wù)延伸到運輸服務(wù)，深化了業(yè)務(wù)鏈條。

甘肅省公交建集團(tuán)致力于嘗試參與大敦煌文化旅游經(jīng)濟(jì)圈，設(shè)計了“公路+路衍/旅游融合”總體開發(fā)項目，以懸泉置為未來發(fā)展核心，建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施、物流園區(qū)以及旅游集散區(qū)域。該集團(tuán)還依托國道312線清傅公路項目，同步建成甘肅省首條“5G+智慧公路”示范項目，在榆中生態(tài)創(chuàng)新城建設(shè)智慧交通產(chǎn)業(yè)園。通過這些創(chuàng)新嘗試，拓展了路衍經(jīng)濟(jì)的概念。

▌沿線其他資源開發(fā)

其他資源的開發(fā)內(nèi)容相對復(fù)雜，由于有著較強的屬地特點，通常是因地制宜，各不相同。如地處沙漠的高速公路，在建筑控制區(qū)內(nèi)設(shè)立太陽能或者風(fēng)電設(shè)施，地處海南的高速在中央隔離帶種植三角梅等經(jīng)濟(jì)作物等。

在中央加大鄉(xiāng)村振興工作力度背景下，把公路建設(shè)尤其是農(nóng)村公路建設(shè)與鄉(xiāng)村振興項目共同實施共同建設(shè)，是當(dāng)前交通部門和企業(yè)需要思考的重要課題。

用其他資源補償公路建設(shè)的資金缺口

由于公路投資是重資產(chǎn)投資，因而其他資源也需要是開發(fā)強度足夠高的重資產(chǎn)。目前來看，涉地和涉礦以及涉林資源是解決資金缺口問題的重要選擇。

▌涉地資源補償

我國《土地管理法》規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新耕地。由于土地18億畝紅線的要求，占補平衡形成了一個穩(wěn)定的市場，尤其是省與省或者市與市之間的跨區(qū)域交易。

在部分條件比較好的南方省份，只要有足夠的土地用于開墾耕地或水田，開墾后再通過占補平衡市場獲取一定的指標(biāo)交易收益。因此部分省份將開墾土地的指標(biāo)、任務(wù)與公路建設(shè)項目共同策劃，形成了新的投資補償模式。目前看少數(shù)省份對耕地指標(biāo)和水田指標(biāo)都做過類似的策劃以及實踐。

▌涉礦資源補償

部分地方政府為了吸引社會資本投資公路，將所屬的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目與公路基礎(chǔ)設(shè)施共同實施，以實現(xiàn)未來的財務(wù)平衡。

礦產(chǎn)資源比較典型的是砂石礦。河道的采砂權(quán)、礦山的開采權(quán)等由于具有較高的市場價值，是進(jìn)行財務(wù)平衡的首選。礦產(chǎn)資源與公路項目聯(lián)合開發(fā)的策劃有兩種模式，一種是兩類資產(chǎn)按一個項目整體進(jìn)行策劃，另一種是分別策劃共同實施。無論采用哪一種方式，都會與現(xiàn)行政策有一些不一致，需要解決較多的流程和法律問題。

部分交通企業(yè)目前也通過布局礦產(chǎn)資源領(lǐng)域帶動公路項目。如浙江省交通投資集團(tuán)作為浙江省綜合交通建設(shè)主力軍，其旗下的浙江交通資源投資集團(tuán)有限公司截至2021年12月末，擁有舟山大皇山凝灰?guī)r礦、舟山新興凝灰?guī)r礦、麗水麗新玄武巖礦、嵊州嵊興玄武巖礦、浦江黃宅閃長巖礦、諸暨石灰?guī)r礦、龍游石灰?guī)r礦、海鹽凝灰?guī)r礦、三門凝灰?guī)r礦、陜西商洛礦等10個礦點，資源儲量超7億噸，有效地支持了交通項目。

▌涉林資源補償

國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》中提出，到2035年，規(guī)劃建設(shè)國家儲備林2000萬公頃，年平均蓄積凈增2億立方米。在這一政策背景下，各省各地市都開始著手建設(shè)儲備林。隨著我國雙碳戰(zhàn)略的深入實施，儲備林項目建設(shè)的意義更加重大。由于儲備林項目有林下經(jīng)濟(jì)、碳匯交易、林木間伐銷售等市場化的措施，而且項目對公路交通基礎(chǔ)設(shè)施有需求，因而兩類項目共同實施有著一定的基礎(chǔ)。但目前來看，由于我國對林業(yè)資源管控較為嚴(yán)格，贏利模式和贏利能力都還有待進(jìn)一步觀察。

資源補償需要解決的主要問題和困境

從表面看，資源補償是解決公路投融資難題的一個方向，但細(xì)考起來，它有如下幾個方面的問題以及困境。

▌資源體量難以匹配

必須認(rèn)識到的是，公路投資是現(xiàn)實的重資產(chǎn)投資，縱觀各產(chǎn)業(yè)很難有哪一個產(chǎn)業(yè)能夠與它匹配。從當(dāng)前較為成功的幾個中央和省級的交通投資公司的主要業(yè)務(wù)也可以看得出來，公路投資如果難以實現(xiàn)平衡，最優(yōu)先的選擇是金融業(yè)，如投資銀行券商等；其次是房地產(chǎn)業(yè)，包括住宅和商業(yè)地產(chǎn)。其他行業(yè)很難支撐得起哪怕是收支平衡中的缺口部分。

從筆者進(jìn)行投融資咨詢的經(jīng)歷來看，僅有涉地和涉礦資源的補償由于體量較大，能夠完成基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的價值平衡。因此，資源補償?shù)暮诵脑谟趦?yōu)化投資項目的上下游業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，部分解決現(xiàn)金流不足的問題。對于少量的涉地和涉礦項目，在決策時也需要關(guān)注項目對土地和礦產(chǎn)市場的影響。

▌資源的管理體制帶來的難題

資源補償?shù)牡诙€難題是管理體制和理念。對于交通項目自身的資源而言，服務(wù)區(qū)如果拓展經(jīng)營內(nèi)容必然涉及規(guī)劃、征地以及土地屬性等一系列問題，而沿線以及其他資源的補償也涉及資源的管理主體和管理程序等問題。

最重要的問題之一，資源本身由地方政府所屬，它是否有意愿和能力將資源與公路基礎(chǔ)設(shè)施項目配套開發(fā)。要解決這個問題，就需要充分調(diào)動地方政府建設(shè)公路的積極性，讓地方政府同時考慮并設(shè)計開發(fā)方案。

第二個問題，一般的資源都有行業(yè)管理的規(guī)范，尤其是自然資源的出讓需要履行招拍掛程序。公路項目作為基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)履行招投標(biāo)程序。雖然兩者都是競爭方式，但競爭理念不一致，中間的過程也有較大的差異。這對配套開發(fā)的方案設(shè)計提出了很高的要求。

▌企業(yè)過于多元化

從投資主體方面，為了將更多的資源用于公路建設(shè)，不得不拓展業(yè)務(wù)內(nèi)容，根據(jù)項目的需要進(jìn)行多元化的發(fā)展。這種發(fā)展模式事實上已經(jīng)影響了國內(nèi)交通投資企業(yè)的發(fā)展路徑。大而雜的業(yè)務(wù)方向以及不專不精的投資，會限制交通企業(yè)專業(yè)化發(fā)展。

交通投融資是個復(fù)雜的問題，在目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下變得更加復(fù)雜。但解決問題的關(guān)鍵還是關(guān)注兩點：一是跳出交通看交通，交通并不是行業(yè)自己的事；二是站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長河中去思考，長遠(yuǎn)的判斷才能從根本上理解現(xiàn)狀，面對未來。

*本文僅代表作者觀點

關(guān)鍵詞： 高速公路 公路項目 地方政府